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中國土地管理制度改革的機遇正在逼近。在國土資源部上報27條“關于土地管理制度改革的建議”近兩個月后，土地管理制度改革的總基調已經基本確定。備受各界關注的征地制度在得以保留的基礎上，將進一步縮小土地征收的范圍，但位于城建開發(fā)用地仍須由政府征收。

所謂“城建開發(fā)用地”，通常是指位于城市周邊，但因未來將變?yōu)槌鞘袇^(qū)域而存在巨大升值空間的土地。出于新型城鎮(zhèn)化成本與工作效率的問題，經過各方權衡與考慮，城建開發(fā)用地仍有望被列入“公益用地”由政府征收后再行出讓。

與此同時，包括土地“招拍掛”出讓制度、農村集體土地流轉試點、宅基地流轉試點等在內的技術性土地管理制度改革，都將陸續(xù)開展。

政府征收“城建開發(fā)用地”

目前，關于征地制度改革的總體思路已經確定，即在保留征地制度的基礎上，進一步縮小征地范圍。

11月9日，中共十八屆三中全會在京召開，根據會議議程，全會將審議《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》草案稿(下稱《決定》)?！吨袊洜I報》記者從兩個獨立消息源證實，《決定》將包含土地管理制度改革的有關內容。

“如果不出意外，在三中全會審議通過《決定》后，遵照全會與《決定》的原則和精神，將出臺《集體土地征收條例》，對征地的范圍、手段、補償等進行詳細規(guī)定?！?1月6日，一位不愿具名的國土資源部內部人士向記者表示。

《集體土地征收條例》(下稱《條例》)由國土資源部牽頭擬定，最初作為《土地管理法》修訂后執(zhí)行的配套法律實施文件進行研究和起草，并在《土地管理法》審議通過后頒布實施。但是，由于十八屆三中全會涉及全面深化改革的有關內容，為與改革總體路線保持一致，《土地管理法》和與之配套的《條例》均被延至三中全會后完成修訂、制訂并頒布實施。

目前，關于征地制度改革的總體思路已經確定，即在保留征地制度的基礎上，進一步縮小征地范圍。在《條例》中，通過列舉式的方式，明確土地征收的種類和范圍，在列舉之外的，將通過建立“城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場”，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，由用地方和集體建設用地通過談判進行交易。

記者了解到，目前已經列入“列舉”征地范圍的包括：教育、能源、基礎設施、國防設施、政府用地等，除此之外，“城建開發(fā)用地”也有望列入公益用地范疇。這意味著城市周邊未來將變成城市區(qū)域內的農村集體土地，仍將由政府實施征收，才能進入建設用地市場進行交易。

城鎮(zhèn)化效率考慮

有關“公益用地”范疇的劃定，國土資源部已向全國國土資源系統(tǒng)官員、地方分管行政負責人進行了吹風。

2013年9月，國土資源部向國務院提交了總計27條有關土地改革的政策建議，這一建議稿在經國務院討論后，已經提交中央政治局討論。在此基礎上，部分內容已被采納進入《決定》草案稿，提請十八屆三中全會審議。

實際上，在送交國務院討論之前，有關“公益用地”范疇的劃定，國土資源部已向全國國土資源系統(tǒng)官員、地方分管行政負責人進行了吹風。山東省國土資源廳一位不愿具名的官員透露，國土資源部高級官員在吹風過程中對“城建開發(fā)用地”進行了說明，“簡單的解釋是，城建開發(fā)實際上包括了原有的舊城改造?！辈贿^，這位官員也表示，“這方面爭議很大?！?/p>

記者了解到，在編制土地管理制度改革27條政策建議的過程中，國土資源部在確保農民利益、共享城鎮(zhèn)化發(fā)展成果的基礎上，十分注重土地管理制度改革與新型城鎮(zhèn)化落實的協(xié)調和配合問題，而正是出于這一考慮，城建開發(fā)用地被列入公益用地的范疇。

一位不愿具名的國土資源部官員表示，他個人認為，畢竟中國目前還處在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的過程當中，因此將“城建開發(fā)用地”列入“公益用地”的范疇，從發(fā)展的角度上看，是合理的。此前，在向地方國土資源系統(tǒng)負責人吹風的過程中，國土資源部的高級官員做出了類似的表述。

2008年，中共十七屆三中全會提出，縮小政府征地范圍，除公益性用地仍由政府征收之外，其他由集體建設用地使用權所有方與用地方進行談判確定價格并進行交易。政府征收通常按照集體土地原有用途制訂補償價格，而談判確定將有利于形成市場價格，兩者之間利益差別巨大。

技術性土改推進

國土資源部正在醞釀、研究專門針對存量用地管理的新制度和手段，并推廣廣東等地的試點經驗。

記者了解到，除征地制度改革以外，其他技術性土地管理制度改革將在十八屆三中全會后陸續(xù)推進。這其中主要包括農村集體建設用地流轉試點、宅基地流轉試點和招拍掛制度的完善和調整。

在招拍掛土地出讓制度調整方面，將有望實施存量建設用地和增量建設用地區(qū)別化管理的有關改革。國土資源部正在醞釀、研究專門針對存量用地管理的新制度和手段，并推廣廣東等地的試點經驗。

所謂存量用地是相對于新增建設用地而言，按照當前中國內地土地管理制度框架，存量用地一般指在變更調查數據中為建設用地或在農轉用有效期內完成農轉用審批的地塊，包括未建設存量用地和已建設存量用地，如果這些土地進行再利用，則無須占用新增建設用地指標。

目前，在存量用地管理新規(guī)的醞釀和研討過程中，涉及了三方面的要點以及實現路徑，一是鼓勵社會各方參與存量用地開發(fā)，包括允許原土地使用權所有人自行開發(fā)；二是妥善處理歷史遺留問題，對歷史遺留的用地問題“從舊、從寬”處理；三是制訂政府與土地權利人利益共享政策。

在上述原則下，涉及劃撥土地使用權和改變土地用途、出讓年限、容積率等土地使用條件的，可采取協(xié)議方式補辦出讓手續(xù)，按規(guī)定補繳土地出讓金，從而對現有土地交易“招拍掛大一統(tǒng)”的格局進行了“有限突破”。

與此同時，國土資源部將根據三中全會的基本改革路線，制定統(tǒng)一的“經營集體建設用地流轉指導意見”，進一步擴大流轉試點的覆蓋面。同時，農村宅基地村集體內部流轉的試點工作，也有望在十八屆三中全會后陸續(xù)開展。

相關鏈接

《中華人民共和國土地管理法》(2004年8月28日修訂)第二條規(guī)定

國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。國家依法實行國有土地有償使用制度。但是，國家在法律規(guī)定的范圍內劃撥國有土地使用權的除外。

《國有土地上房屋征收與補償條例》(2011年1月21日公布實施)第八條規(guī)定

為了保障國家安全、促進國民經濟和社會發(fā)展等公共利益的需要，有下列情形之一，確需要征收房屋的，由市、縣級人民政府作出房屋征收決定：

(一)國防和外交的需要；

(二)由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎設施建設的需要；

(三)由政府組織實施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業(yè)的需要；

(四)由政府組織實施的保障性安居工程建設的需要；

(五)由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關規(guī)定組織實施的對危房集中、基礎設施落后等地段進行舊城區(qū)改建的需要；

(六)法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要。