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2013年中國城市規(guī)劃年會“生態(tài)宜居，低碳實踐”論壇上，來自北京市城市規(guī)劃設(shè)計研究院的鞠鵬艷以《從低碳角度完善總體規(guī)劃的系統(tǒng)性思考與探》為題，介紹了總體規(guī)劃層面的碳排放問題。

目前推動實施節(jié)能減排的主要方法是由各個部門在各自的行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)推動，大多以節(jié)能技術(shù)減排作為主要手段。但是城市發(fā)展的諸多問題，不單單是依靠節(jié)能技術(shù)可以解決的。所以轉(zhuǎn)變城市發(fā)展模式，調(diào)整發(fā)展結(jié)構(gòu)，應該是推動低碳發(fā)展關(guān)鍵所在，對中國來說，結(jié)構(gòu)性減排應該比技術(shù)減排具有更重要的地位。推動結(jié)構(gòu)性減排的重要手段包括確定城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)，優(yōu)化資源配置，引導經(jīng)濟社會活動，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各項政策和建設(shè)活動等。

國外有一些城市在城市總規(guī)發(fā)展對碳減排方面做了很多超前和系統(tǒng)性的研究。如倫敦發(fā)布了倫敦氣候行動計劃、紐約2010年發(fā)布紐約市發(fā)展規(guī)劃。國外城市的共性就是城市總體碳減排首先要摸清家底，其次是和總體發(fā)展計劃相結(jié)合，確定主要的發(fā)展策略以及和策略對應的減排目標。

目前國內(nèi)相關(guān)研究面臨的問題：一是我們對于總體規(guī)劃，對低碳發(fā)展的實質(zhì)作用認識還不清晰。二是總體規(guī)劃碳減排的量化分析手段缺乏。三是總規(guī)層面的低碳研究工作系統(tǒng)性不強。四是總體低碳目標和城市總體規(guī)劃指標、內(nèi)容和策略缺乏相關(guān)性。五是城鄉(xiāng)規(guī)劃和相關(guān)的土地利用規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃以及其他部門規(guī)劃缺乏協(xié)調(diào)性。

基于上述這些問題，結(jié)合北京市的相關(guān)課題研究，開展了總規(guī)層面碳減排的系統(tǒng)性方法研究，鞠鵬艷從三個方面介紹了課題研究成果，并以延慶縣的實踐做了實例說明。

首先是總規(guī)層面的碳減排評估技術(shù)。碳減排分析技術(shù)是與城鄉(xiāng)規(guī)劃相關(guān)的碳排放量化分析手段。通過這個手段評估城鄉(xiāng)規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的溫室氣體排放強度，比較不同城鎮(zhèn)體系、土地利用方式、建設(shè)規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與發(fā)展規(guī)模、交通系統(tǒng)等對減少碳排放的作用。它所涵蓋的評估分析要素不只是城鄉(xiāng)規(guī)劃要素，還有社會經(jīng)濟要素、生態(tài)園林景觀要素。這些要素集合在一起，就可以促進不同部門規(guī)劃和政策聯(lián)動，支撐地方政府制定全盤減排行動計劃。

建立城鄉(xiāng)規(guī)劃的碳減排技術(shù)框架，要從城鄉(xiāng)規(guī)劃的碳減排源頭入手，梳理一些相關(guān)活動，把這些活動要素和IBCC的清單一一地對應起來，這樣才能保證城鄉(xiāng)規(guī)劃的碳減排和國家層面的碳減排之間的關(guān)系，能夠進行到一個全面的對接。

延慶縣低碳城鄉(xiāng)規(guī)劃項目建構(gòu)了一套技術(shù)框架，并在此基礎(chǔ)上開發(fā)了城鄉(xiāng)規(guī)劃碳減排分析模型。按照城鄉(xiāng)規(guī)劃傳統(tǒng)的專業(yè)領(lǐng)域整合規(guī)劃內(nèi)容，對城鄉(xiāng)碳排放進行分排放類型、分地域空間、分發(fā)展情景的評估分析。

其次是落實低碳目標，完善總體規(guī)劃的編制過程。開展低碳總體規(guī)劃首先要摸清家底，前提是要建立數(shù)據(jù)庫。在數(shù)據(jù)庫結(jié)構(gòu)和建構(gòu)方式上，按照碳減排技術(shù)分析框架所確定的城鄉(xiāng)規(guī)劃的各專業(yè)領(lǐng)域進行劃分，數(shù)據(jù)更加關(guān)注于城鄉(xiāng)建設(shè)的活動量，這些數(shù)據(jù)是城鄉(xiāng)規(guī)劃去干預和影響碳排放的主要作用因素。

建立數(shù)據(jù)庫后后，需要找到總體規(guī)劃影響碳減排的驅(qū)動因素，并且分析它的減排潛力。首先是評估整個地區(qū)的現(xiàn)狀排放水平，確定碳減排的主要結(jié)構(gòu)，找到碳減排的主要部門。重點分析主要部門的減排潛力，從總體規(guī)劃策略角度入手分析規(guī)劃策略對城市碳減排的作用程度，并結(jié)合當?shù)厣鐣?jīng)濟環(huán)境總體發(fā)展狀況和發(fā)展趨勢，來調(diào)整策略的相關(guān)參數(shù)，最終找到和總體社會經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的減排潛力。

通過對延慶縣現(xiàn)狀、碳減排水平進行總體分析，判定整個地區(qū)的城鎮(zhèn)建筑、農(nóng)村生產(chǎn)與生活，工業(yè)與建筑業(yè)和交通工程構(gòu)成了該縣碳減排主要部分。同時把碳減排水平落實到延慶縣下屬的所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)，找到碳減排的主要區(qū)域。同時分析相關(guān)規(guī)劃策略優(yōu)化的可行性和減排潛力，通過每個部門的量化分析，以及策略和策略之間相互作用的分析，找到具有較大減排策略的規(guī)劃策略。

第三，依據(jù)宏觀減排目標制定總體規(guī)劃策略。以落實地方政府分擔的宏觀減排目標為前提，總體規(guī)劃在研究過程中，要設(shè)定不同的發(fā)展策略，發(fā)展模式，通過比較來分析最終的碳排放水平，然后和宏觀目標進行比較。同時結(jié)合低碳規(guī)劃策略綜合成本效益分析，最后確定總體規(guī)劃的相關(guān)策略。

北京是“十二五”確定了區(qū)縣節(jié)能目標分解方案。延慶縣單位GDP能耗降低16%，能源消費總量控制目標位70萬tce。依托既有的延慶新城總體規(guī)劃，對相關(guān)規(guī)劃策略主要指標和內(nèi)容進行調(diào)整。調(diào)整之后，對新的總體規(guī)劃又進行了再評估，確定目前新的規(guī)劃與既有的新城規(guī)劃可以實現(xiàn)碳減排是66.7萬tCO2e，達到市政府要求的低碳減排目標。

從規(guī)劃編制過程角度對總體規(guī)劃進行研究，從上位規(guī)劃層面和技術(shù)標準層面審視總體規(guī)劃的相關(guān)內(nèi)容，提出以下幾方面完善總體規(guī)劃的技術(shù)內(nèi)容。首先是要完善總體規(guī)劃的指標，對相關(guān)的總體規(guī)劃指標以及加以完善的指標。其次是總規(guī)層面規(guī)劃的實施，并且對規(guī)劃實施情況進行實時的評估和分析。依托之前的技術(shù)手段，建立以城鄉(xiāng)主要規(guī)劃要素碳排放水平作為評價內(nèi)容的主要評價指標。第三是低碳總體規(guī)劃制定之后如何去實現(xiàn)。研究中把延慶縣的綜合發(fā)展目標和綜合策略向具體的執(zhí)行部門進行分解，每一個職能部門有具體的改造措施和具體的減排目標，這樣就使得地方政府考評、布置給相關(guān)職能部門一些低碳發(fā)展的任務(wù)，還有考評低碳發(fā)展建設(shè)的效果，具有很好的抓手。同時，城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制要和其他部門的規(guī)劃實現(xiàn)聯(lián)動。

本研究主要以城市總體規(guī)劃為碳減排的綜合研究和政策統(tǒng)籌平臺，找出城鄉(xiāng)規(guī)劃要素、規(guī)劃指標、規(guī)劃策略與碳排放的量化關(guān)系，并且建立宏觀減排目標與城鄉(xiāng)規(guī)劃策略之間的動態(tài)關(guān)聯(lián)性，從而確立低碳發(fā)展的最優(yōu)發(fā)展結(jié)構(gòu)和發(fā)展模式。通過這個研究，可以看出，城鄉(xiāng)規(guī)劃在確定低碳城市發(fā)展戰(zhàn)略，支撐政策的制定決策，加強部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，推動低碳發(fā)展綜合長遠效益方面，還有很大的提升的空間，能夠發(fā)揮更大的政策效益。