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第三屆清華同衡學(xué)術(shù)周詳細(xì)規(guī)劃專場(chǎng)論壇于4月17日上午正式拉開帷幕！本次論壇主題為“新型城鎮(zhèn)化背景下存量土地規(guī)劃與利用——提質(zhì)與增效”。論壇受到了業(yè)界人士的高度關(guān)注。

論壇首先由清華同衡規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院副院長(zhǎng)、詳細(xì)規(guī)劃研究中心主任惲爽致開場(chǎng)詞。之后由清華同衡規(guī)劃院存量土地規(guī)劃與利用課題組就課題研究的背景及近期研究觀點(diǎn)以多媒體形式向嘉賓及觀眾進(jìn)行了簡(jiǎn)要介紹，并邀請(qǐng)嘉賓就存量土地規(guī)劃利用的相關(guān)問題展開研討。

同衡觀點(diǎn)

一、存量土地規(guī)劃利用與新型城鎮(zhèn)化的關(guān)系

建國(guó)以來，我國(guó)城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了起步發(fā)展和快速發(fā)展兩個(gè)歷史階段。

特別是改革開放以來，伴隨著工業(yè)化進(jìn)程的加速，我國(guó)城鎮(zhèn)化雖然起點(diǎn)低但發(fā)展迅速，用短短30年創(chuàng)造了舉世矚目的成就：1978到2013年，伴隨著城鄉(xiāng)建設(shè)空間的快速擴(kuò)張，我國(guó)城鎮(zhèn)常住人口從1.7億增加到7.3億，城鎮(zhèn)化率從17.9%提升到53.7%。

依托外向型經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)大發(fā)展動(dòng)力，借助“土地有償使用”、“中央和地方分稅”等一系列制度設(shè)計(jì)，我國(guó)城鎮(zhèn)化不斷依靠以新征土地作為主要空間資源，以壟斷一級(jí)土地市場(chǎng)獲得土地溢價(jià)作為主要資金來源，同時(shí)依靠廉價(jià)生產(chǎn)要素和非均等化基礎(chǔ)公共服務(wù)設(shè)施壓低成本，從而實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展。

進(jìn)入新的歷史時(shí)期，隨著內(nèi)外部環(huán)境的深刻變化，原有城鎮(zhèn)化運(yùn)行機(jī)制難以支撐我國(guó)城市長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展。以2013年“中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議”為標(biāo)志，我國(guó)城鎮(zhèn)化即將進(jìn)入以提升質(zhì)量為主的轉(zhuǎn)型發(fā)展新階段。

隨著空間擴(kuò)張“極限意識(shí)”的強(qiáng)化，未來應(yīng)在有限空間范圍內(nèi)進(jìn)行城鄉(xiāng)建設(shè)活動(dòng)。對(duì)土地資源擴(kuò)張的限制，不僅意味著空間資源的有限性，更意味著利用壟斷征地權(quán)而帶來的一次性資金來源的受限，原有以土地粗放消耗為主要增長(zhǎng)方式的運(yùn)行邏輯不再可行。

與此同時(shí)，新型城鎮(zhèn)化要求城鎮(zhèn)化質(zhì)量全面提升，不僅需要提供均等化高質(zhì)量的公共服務(wù)，更需要建立可持續(xù)的長(zhǎng)效增長(zhǎng)模式。

以相對(duì)有限的空間資源和非單一的資金來源，達(dá)到更高的城鎮(zhèn)化質(zhì)量，這是新型城鎮(zhèn)化需要面對(duì)的狀況和實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，也是其區(qū)別于原有城鎮(zhèn)化運(yùn)行邏輯的最關(guān)鍵特征。

而作為這一發(fā)展模式的核心資源——存量土地，無疑具有至關(guān)重要的作用。

二、存量土地概念界定

“存量土地”即“存量建設(shè)用地”。按照《中華人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定，我國(guó)土地分為建設(shè)用地、農(nóng)用地和未利用土地三種類型。農(nóng)用地和未利用土地需經(jīng)依法審批后方可轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。因此，“存量建設(shè)用地”即指已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的所有土地。

根據(jù)國(guó)土資源部相關(guān)文件（2004年12月國(guó)土資源部發(fā)布的《關(guān)于開展全國(guó)城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地情況專項(xiàng)調(diào)查工作的緊急通知》)界定，存量土地主要包括閑置土地、空閑土地和批而未供土地三種類型，我們稱之為“狹義存量土地”，其特征是現(xiàn)狀土地利用效率低下，土地本身的使用價(jià)值和產(chǎn)出價(jià)值未被充分體現(xiàn)。

除“狹義存量土地”以外，城市中大量存在的現(xiàn)狀建成區(qū)，如舊商業(yè)區(qū)、舊居住區(qū)、棚戶區(qū)、城中村、舊工廠等均屬于存量建設(shè)用地范疇，我們稱之為“廣義存量土地”。

與前者相比，“廣義存量土地”的價(jià)值不僅體現(xiàn)在其土地本身的使用價(jià)值和產(chǎn)出價(jià)值，也包含地上附著物的使用價(jià)值和產(chǎn)出價(jià)值。

隨著城市建設(shè)不斷推進(jìn)，“廣義存量土地”的比重將會(huì)逐漸加大。當(dāng)城市逐漸進(jìn)入穩(wěn)定期，對(duì)城市存量空間資源的利用不僅應(yīng)關(guān)注存量土地資源，更需關(guān)注存量建筑資源。

從這一角度出發(fā)，對(duì)于“存量土地”，特別是“廣義存量土地”的規(guī)劃利用，不僅僅是簡(jiǎn)單地提升土地利用效率，而是針對(duì)各類空間資源的特征，尋求一套行之有效的資源優(yōu)化配置方法。

三、新型城鎮(zhèn)化背景下存量土地規(guī)劃利用研究的重點(diǎn)和思路

從現(xiàn)有存量建設(shè)用地的利用狀況來看：

一方面是部分建成區(qū)城鎮(zhèn)化質(zhì)量需要進(jìn)一步提高，主要表現(xiàn)為：

• 部分建成區(qū)（城中村、棚戶區(qū)、老舊社區(qū)及老舊商業(yè)區(qū)）環(huán)境品質(zhì)差，人口密度高，治安及消防隱患大，公共服務(wù)設(shè)施配套不完善。
• 短缺經(jīng)濟(jì)時(shí)代規(guī)劃建設(shè)的建成區(qū)逐漸難以滿足公共服務(wù)均等化的要求和公眾對(duì)服務(wù)質(zhì)量日益提高的需求。

另一方面是部分用地的低效擴(kuò)張問題突出，主要表現(xiàn)為：

• 在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的壓力下，地方政府通過低價(jià)招商引資，吸引企業(yè)入駐，造成大量產(chǎn)業(yè)區(qū)快速擴(kuò)張，土地利用效率低下；
• 在農(nóng)地轉(zhuǎn)用的行政壟斷體制下，集體經(jīng)濟(jì)的逐利意愿與城市中大量存在的低端產(chǎn)業(yè)需求互相契合，造成大量集體土地的低效無序利用。

由此可見，當(dāng)前針對(duì)存量建設(shè)用地的規(guī)劃利用重點(diǎn)應(yīng)在全面提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量（“提質(zhì)”）的基礎(chǔ)上重點(diǎn)針對(duì)存量土地資源進(jìn)行合理“增效”。

在這一過程中，需要從人居環(huán)境的要求出發(fā)對(duì)新型城鎮(zhèn)化所必須的生態(tài)文明、公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)就業(yè)進(jìn)行有效引導(dǎo)和底線保障。而面對(duì)不同類型的存量土地，應(yīng)根據(jù)其工作重點(diǎn)、難點(diǎn)探索有效的規(guī)劃方法和流程機(jī)制。