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導(dǎo)讀：

2017年6月5日，第五屆清華同衡學(xué)術(shù)周正式開幕。中山大學(xué)城市與地方治理研究中心主任何艷玲教授從土地金融切入，分析了土地的社會屬性帶來的社會分化等問題，從城市治理的角度，給出了風(fēng)險城市向更健康的城市轉(zhuǎn)變的思路。

1.問題的開始：城市的建構(gòu)性風(fēng)險

我們前仆后繼地離開農(nóng)村，卻又滿懷惆悵地想念鄉(xiāng)村。鄉(xiāng)愁，實質(zhì)是我們對空間和人之間關(guān)系舒適，親近，溫暖的想象。這樣的想象，不是到農(nóng)村中去尋找，而是就應(yīng)該在我們現(xiàn)在居住的城市中得以實現(xiàn)。一個健康的美好城市，應(yīng)該可以滿足我們的這種想象。

本屆論壇的主題是“健康·城市”。 世界衛(wèi)生組織對“健康城市”的定義是：

健康城市是一個不斷創(chuàng)造和改善自然環(huán)境、社會環(huán)境，并不斷擴大社會資源，使人們在享受生命和充分發(fā)揮潛能方面能夠互相支持的城市。

我認(rèn)為，這里所指的健康不只是簡單意義上身心的健康，更重要的是在強調(diào)一種良性的發(fā)展和我們情感的相互依賴。

一個不能相互支持的城市，不可能是健康的城市；一個不能相互支持的城市，是充滿風(fēng)險的城市。這種風(fēng)險不僅來自于自然和生態(tài)的生成，即生成性風(fēng)險，更重要的是來自于體制的構(gòu)建，即建構(gòu)性風(fēng)險。這種風(fēng)險的本質(zhì)是我們和城市之間的剝離，和我們之間的剝離。如果說城市是為了更好的生活，一定不是為了少數(shù)人更好的生活，而是為了多數(shù)人乃至所有人更好的生活。

接下來我將用六個命題，對中國城市發(fā)展的建構(gòu)性風(fēng)險給出一個符合邏輯的解釋。

有關(guān)增長與土地金融的六個命題：

命題1：對一個后發(fā)大國來說，增長是必須，也是最需，且這一需求將長時間內(nèi)存在

在討論詩意、遠(yuǎn)方的時候，必須要注意到“增長”仍然是中國當(dāng)下最需要的。而城市作為一個好的增長容器，這個定位在非常長的一段時間內(nèi)不會改變。從整個國家的治理來說，城市的定位也是作為非常重要的增長極出現(xiàn)的。這意味著我們很多對城市其他層面的想象，必須要和這個取向相互并存，相互平衡。

命題2：增長的啟動，有賴于政府經(jīng)營且在資源配置中發(fā)揮著重要作用

增長的啟動依賴于三個方面：

· 經(jīng)濟體制改革。我們確立了市場經(jīng)濟體制的地位，在某種意義上創(chuàng)造出了多元市場主體，并且讓市場在資源配置中開始發(fā)揮作用；

· 放權(quán)讓利。放權(quán)讓利在某種程度上是做對了地方政府的激勵。中國30多年改革開放，一個重要的原因是最大程度地發(fā)揮了地方政府的發(fā)展積極性；

· 政府經(jīng)營。中國的增長是一個不同于其他國家轉(zhuǎn)型和建設(shè)的故事，因為在這里，政府仍然發(fā)揮著強大的資源配置作用。不管我們是否認(rèn)同這一點，這都是一個客觀事實并將繼續(xù)存在。

命題3：政府經(jīng)營的三種形式

政府經(jīng)營的方式有三種：

· 第一種是生產(chǎn)。比如國有企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等；

· 第二種是投資。通過政府投資的方式來進(jìn)行政府經(jīng)營，包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、巨型項目，如機場、高鐵等，還有城市大型事件，如大型論壇的舉辦、全球性大會的舉辦等；

· 第三種是融資。政府充分運用資本手段，通過融資推動政府經(jīng)營，比如說地方政府作為貸款的擔(dān)保，以及土地金融。

命題4：土地金融的四種方式

· 第一是土地直接作為商品。通過一級市場壟斷和競價獲得財政收入；

· 第二是住宅成為商品。通過住宅價格波動（實踐中是持續(xù)甚至蹦極式上漲）獲得持續(xù)稅收收入；

· 第三是通過土地入股。比如征收后的土地供開發(fā)區(qū)企業(yè)低價甚至無償使用，既刺激了市場主體積極性，也將土地變成了政府的資本；

· 第四是通過規(guī)劃界定土地（空間）的功能屬性，配套以相應(yīng)公共設(shè)施、公共服務(wù)，更大程度地、更自由地影響和改變著特定土地價格。

命題5：土地金融，帶來了超乎尋常的高速增長，也創(chuàng)造了超乎尋常的城市化紅利

土地金融不僅帶來了中國在這些年發(fā)展過程中超乎尋常的高速增長，也創(chuàng)造了超乎尋常的城市化紅利。政府保留著在資源配置中的主導(dǎo)性作用，而且“有錢（辦事）”，這個其實是中國政府和發(fā)展動力的主軸，在此意義上，中國發(fā)展和城市化不僅改寫了國家發(fā)展的原始積累故事，也改寫了政府與企業(yè)邊界的經(jīng)典理論。

命題6：土地金融不僅是一種經(jīng)濟敘事，更是一種社會敘事

土地金融既是中國城市化紅利的催化劑，也是中國城市化紅利本身。但問題在于，由于土地的稀缺性，這決定了它不僅具有經(jīng)濟屬性，更具有社會屬性。因此土地金融不僅僅是一種經(jīng)濟敘事，更是一種社會敘事?；谕恋氐纳鐣傩裕袊鞘谢M(jìn)程存在的問題是：

· 一級市場壟斷和土地競拍，政府與企業(yè)壟斷性獲得土地收益；

· 伴隨著上個世紀(jì)90年代的貨幣化改革以及伴隨改革的末代分房，這意味著向少數(shù)人提前透支了后續(xù)的城市化紅利；

· 公共服務(wù)和住宅相互捆綁，作為公共服務(wù)的教育變相成為高價商品；

· 土地被優(yōu)先進(jìn)行最大利潤的使用，生活、閑暇、交往空間被嚴(yán)重擠出；

· 土地征收和農(nóng)民工進(jìn)城，失地農(nóng)民和無購房的農(nóng)民工不參與城市化紅利分配。

與此同時，雖然政府獲得了巨額城市化紅利，但“利益相關(guān)者不在場”的財政支出過程讓這部分紅利并未能轉(zhuǎn)化成匹配的公共服務(wù)產(chǎn)出（教育、養(yǎng)老、醫(yī)療、保障房、環(huán)境等）。公共服務(wù)產(chǎn)出的絕對規(guī)模和相對獲得感不僅影響著人們的享受生命水平，也影響著人們發(fā)揮潛能的程度，更加劇了人們的社會分化。

這些分化帶來了各種各樣的沖突，城市處在各種建構(gòu)性的風(fēng)險當(dāng)中。與生成性的風(fēng)險相比，建構(gòu)性的風(fēng)險不僅帶來了危害，比如災(zāi)難、不安全，而且也帶來了傷害，比如說剝奪感、不信任，并在深層次上形成城市居住者的集體焦慮。

2.中國城市發(fā)展新議程：我們需要、最少傷害、相互支持

可以看到，城市出現(xiàn)了全新的公共議題，但無論是體制還是制度，都沒有能夠及時反饋這些過程和這些議題，并對此做出有力的回應(yīng)。當(dāng)然這種延遲是每一個國家在城市化過程中都遇到的。而中國的問題在于，因為這個國家如此之巨大，所以面臨的挑戰(zhàn)會更大、更艱巨。

因此，處在建構(gòu)性風(fēng)險當(dāng)中的城市是否可以轉(zhuǎn)化為健康城市，乃至我們向往的美好城市，關(guān)鍵是我們面對土地包括空間，誰來決定土地的收益？誰將獲得土地和空間的收益？以及這些所獲得的收益用來干什么？這些問題才是土地金融這個經(jīng)濟故事后面的社會故事。

我們將擁有什么樣的城市公共決策過程是未來建設(shè)城市的關(guān)鍵。我們不再向往遠(yuǎn)方的前提是，你在這個城市就能找到你的主體性和自主性。中央所講的以人為本是什么意思？以人為本在很大程度上的核心是我們必須更深刻地理解和承認(rèn)人的多重性，并且將這種多重性帶入城市的公共決策過程、城市的管理過程以及城市的技術(shù)過程。人的多重屬性是指：

· 人作為人口；

· 人作為勞動力；

· 人作為資本；

· 人作為交往和情感的共同體。

為此，我們需要城市發(fā)展的新邏輯，從“更自主”開始，然后走向中間層面“更健康”，然后才是走向“更美好”。在新的邏輯之下，我們的城市發(fā)展將呈現(xiàn)全新的價值取向，其表現(xiàn)為：城市發(fā)展是我們需要的；城市發(fā)展所帶來的傷害是盡可能少的；以及，城市發(fā)展可以讓我們更可以相互支持的。

3.新的政府角色：社會投資者、秩序投資者、價值（認(rèn)同）投資者

在新的價值取向下，政府的角色也將會發(fā)生重大轉(zhuǎn)變。政府不僅不應(yīng)該退出，而且將會更為重要，只是政府發(fā)揮作用的角色和定位會有深刻變化。過去政府是直接的行政者、直接的生產(chǎn)者甚至是直接的分配者，而未來，政府將有更多社會層面的角色，包括：

· 政府將作為社會的投資者，為不同的人群提供匹配、有效、良好的公共服務(wù)；

· 政府將作為秩序的投資者，為不同的行動主體提供規(guī)則，并且約束它來遵守；

· 政府將作為價值的投資者，為不同城市的居住者促成城市認(rèn)同。這是我想象中的中國城市的全新轉(zhuǎn)型。

總而言之，對中國來說增長仍然重要，土地也將仍然是增長的重要要素，但我們需要重新考慮的是：增長的收益如何使用和分配，以及除了土地之外的別的增長要素，比如人本身作為主體、創(chuàng)新者和健康且優(yōu)質(zhì)的勞動者，推動城市走向更健康，更美好！

本內(nèi)容根據(jù)現(xiàn)場速記整理，并經(jīng)專家審閱